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证监会法律部主任程合红:探索建立符合中国国情的集体诉讼制度 强化金融消费者保护

发布时间:2020-03-12 00:00:00
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作者:程合红  来源:《清华金融评论》2020年2月刊

集体诉讼制度有利于高效公平地赔偿金融消费者损失,促进金融行业合规审慎经营,比较适合用于“小额多数”的金融消费民事损害赔偿纠纷。我国新《证券法》规定了投资者保护机构代表受害投资者提出民事损害赔偿诉讼时,实行“申明退出”等集体诉讼的基本原则。有必要探索构建符合我国国情的金融消费者集体诉讼制度。 

党的十九届四中全会指出:“强化消费者权益保护,探索建立集体诉讼制度。”在金融领域,2019年12月28日召开第十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过的新《证券法》,规定了“申明退出”制度的证券民事诉讼制度。该制度为构建符合我国国情的金融消费者集体诉讼制度提供了立法上的借鉴与参考。 

集体诉讼的含义及主要内容 

从国际上看,运行成熟有效的集体诉讼(Class-action)是指受害者集体中的一人或数人代表所有集体成员进行诉讼,法院裁判效力适用于所有未明确表示退出的集体成员的民事诉讼制度,其核心是“申明退出”制度。作为一种比较新型的群体诉讼模式,集体诉讼主要适用于侵害范围广、涉及人数众多的民事纠纷,在境外主要运用于证券欺诈、产品责任、反垄断、医药或健康纠纷、保险纠纷以及其他大范围民事侵权纠纷等。 

集体诉讼制度源于英国衡平法上的“息讼状”(Bill of Peace),传入美国后进行了演进,尤其是1966年《联邦民事诉讼规则》第23条引入“申明退出”制度之后,在实践中得到了大规模的应用。为了遏制滥诉及克服实践中的一些问题,美国专门制定了《1995年私人证券诉讼改革法》《2005年集体诉讼公平法》等,目前集体诉讼制度趋于成熟和稳定。总体来看,集体诉讼制度主要包括以下几方面内容: 

一是集体诉讼程序。以美国集体诉讼为例,主要包括以下程序:受害人起诉、首席原告及集体诉讼代理律师的确认、被告提出驳回动议或答辩、证据开示、法院对集体诉讼的确认、被告提出简易裁判动议、正式审理。一般情况下,很多案件会在正式审理前的早期程序就已实施和解。 

二是集体诉讼条件。一起民事诉讼能否构成集体诉讼,由法院根据相关条件审查后进行确认,包括先决条件和维持条件:前者主要指成员人数众多性、诉讼标的同一性、首席原告的代表性及公正性等;后者主要指分别起诉或抗辩可能产生风险、寻求共同保护以及以集体诉讼方式处理纠纷更公正等。 

三是首席原告和诉讼代理律师的选任。首席原告由法院根据“最充分代表性”的要求进行选任,不能“先诉先占”。除了按比例获得赔偿及必要费用支出补偿外,首席原告不能获得额外收益。法院一般会认定协助首席原告起诉的律师担任集体诉讼的代理律师,法院考虑因素主要包括首席原告选择律师的程序、律师费的构成、律师在相关业务领域的诉讼经验和业务资源等。如果法院发现某律师不合适,可予以否定。 

四是通知公告及“申明退出”制度。首席原告及集体诉讼代理律师应通过全国性的报纸或媒体通知集体成员。接到通知后,集体成员在一定时间内可以“申明退出”,否则将自动加入集体诉讼,并受到最终诉讼结果的拘束。当事人一般在诉讼启动阶段以及和解协议磋商阶段有两次“申明退出”的机会。“申明退出”制度对应的法律效果是既判力扩张,生效判决或和解协议对未主动参加诉讼的集体成员也产生拘束力。 

五是律师胜诉酬金制度。集体诉讼代理律师可先垫付诉讼费用,在败诉时自担风险,胜诉则能从所获赔偿金额中按照一定比例获取酬金。这种风险代理的胜诉酬金制度是集体诉讼大规模应用的一个主要激励机制,调动了广大律师以专业眼光盯紧各类违法违规行为。律师收费不得超过合理比例,通常在30%以内。 

六是集体诉讼和解制度。集体诉讼绝大多数以和解方式结案(如美国87.6%左右)。为防止首席原告、集体诉讼代理律师及被告等不公平对待其他集体成员,为各自利益促成和解结案,和解协议须经法院审查认可。法院重点要考察和解协议是否公平、合理和适当,和解金与诉讼请求金额占比、律师报酬占比等问题,避免任意和解侵犯集体成员利益。 

在境外,集体诉讼在证券领域应用较多,如美国近些年来平均每年受理联邦证券集体诉讼220件左右,占各类集体诉讼的绝大部分;加拿大2006年至2018年的证券集体诉讼(87件)占全国各类集体诉讼的(120件)的72.5%;韩国制定《证券集体诉讼法》,集体诉讼仅适用于证券侵权纠纷。在其他金融消费诉讼领域,也出现了一些有影响力的集体诉讼案例,如贷款歧视案(原告诉称不同种族的客户,就融资条件进行谈判的结果不同,违反《平等信贷机会法》)、信用卡交易费案(银行向商家收取的信用卡固定交易费用最后转嫁到持卡人身上,相关服务条款透明度不够)、信用卡价格垄断案(原告诉称一些大型银行存在信用卡价格垄断行为)、交易费用披露案(原告声称金融机构没有披露有关收取交易费用的充分信息)、证券经纪公司广告欺骗案(原告诉称证券经纪公司的系统访问和执行交易遇到迟延,与广告宣称的不同)等。 

在我国金融消费领域探索建立集体诉讼的积极意义 

金融消费一般指客户从商业银行、保险公司、证券公司、基金公司、期货公司等金融机构获得金融产品和服务。严格而言,投资者与上市公司之间的股权关系并不属于金融消费范畴,为了表述方便,本文未做进一步区分,将二者统一使用。 

近年来,我国金融消费纠纷案件数量规模大,且呈现不断上升趋势。根据最高人民法院工作报告,2014—2018年5年间,全国法院累计审结金融借款、保险、证券等商事纠纷案件899.4万件,年均近180万件。另据上海市浦东新区人民法院统计,2014—2017年4年间,该法院金融消费纠纷案件年收案数分别为13433件、17211件、26607件、32605件。在案件形式上,金融消费纠纷以金融机构及发行人、上市公司等为一方,以金融消费者为另一方(主要是自然人),具有个案金额小、数量大、群体性、专业性、集中性和双方实力悬殊、法律关系复杂等特点。在审理方式上,目前我国法院主要采取“一案一立、分别审理”的审理模式,把一个金融侵权行为引起的案件拆分为成千上万的民商事案件进行审理。一方面,增加了案件审理工作量,另一方面,也不利于对消费者权益的及时保护。因此,有必要研究引入集体诉讼的制度机制,其意义主要体现在以下几方面: 

第一,集体诉讼有利于扭转金融消费者的弱势地位。相对于金融机构和上市公司等侵权方,金融消费者往往在金融消费以及纠纷解决过程中明显处于弱势地位。面对一对一诉讼过程中的不平等关系,集体诉讼允许某些当事人未经其他受害者的明确授权而代表他们提起诉讼,并要求赔偿相关受害者集体整体上所遭受的损失。这样,通过集体诉讼,凝聚受害金融消费者整个集体的力量和标的额,配以专业律师辅助,矫正诉讼中的不平等关系,保护金融消费者的合法权益。 

第二,集体诉讼非常适合解决“小额多数”的金融消费纠纷案件。“为救济小额诉讼请求提供充足动力”是境外集体诉讼的首要原则和重要目标。近年来,我国金融消费领域比较突出的信用卡纠纷、人身保险合同纠纷、证券侵权纠纷、涉互联网金融纠纷、投资理财类纠纷等,往往呈现“小额多数”特征,涉案人数众多,具体到每个人的金额不大,但整体金额大、社会影响力广。以证券虚假陈述诉讼公开的数据为例,如东方电子案涉及原告6989人、赔付金额约4.42亿元,佛山照明案向首批955名投资者赔偿6041.08万元,人均赔付金额6万余元。当受到侵权时,由于非常分散、自身索赔金额不多等原因,许多受害者个人不想、不愿意或者客观上难以参加到相关的民事赔偿诉讼中来,绝大多数选择放弃了权利的救济,而集体诉讼则很有针对性地解决了这一难题。与单独诉讼、共同诉讼或代表人诉讼不同,集体诉讼的核心在于投资者不明确表示退出就视为集体成员,不用具体参与诉讼活动、承担诉讼成本,就能获得相应的赔偿,有利于解决受害者众多分散情况下的起诉、维权不方便的问题。 

第三,集体诉讼有利于强化民事责任追究,提高金融市场违法违规成本。目前,我国金融市场一个比较突出的问题是违法违规成本不高,与金融市场的巨额利益相比,有限的行政罚款以及刑事责任往往使社会公众“不解渴”“不解恨”。实际上,提高违法违规成本,除了要加大刑事、行政责任的追究力度之外,还要加大民事责任追究。对于令人深恶痛绝的侵犯金融消费者的违法违规行为,更现实、对广大受害者更有意义的应该是强化民事责任追究,让其“赔得倾家荡产”。集体诉讼是境外运行比较成熟的民事责任追究机制,能够有效抑制侵权者的违法违规冲动,在显著提升金融机构及上市公司违法违规成本的同时,切实补偿受害者个人的损失。 

第四,有利于提高金融消费纠纷案件的处理效率,实现诉讼经济和裁判统一。从国际上看,集体诉讼最核心的出发点便是通过一次性解决具有共同争议点的大量小额诉讼请求,避免诉讼重复和诉讼成本的浪费,这往往是所有意图引入集体诉讼的国家最开始的初衷之一。集体诉讼将众多金融消费者集中起来,一次审结,全体适用,诉讼成本低、效率高,能够实现诉讼经济。金融机构及上市公司等被告也可以避免因一个侵权行为陷入旷日持久、一个一个案件的诉讼泥沼,尽快实现轻装上阵。而且,集体诉讼通过统一法律适用,还有利于促进法律适用的统一性和公正性。 

第五,有利于促进金融机构和证券发行人、上市公司等规范经营。集体诉讼除了高效公平地解决诉讼纠纷之外,更有效的功能是市场规制作用。通过巨额民事赔偿及诉讼成本的严重法律后果,以及专业律师等市场力量的持续监督,震慑金融机构、上市公司等的违法违规动机,倒逼其合规经营,起到对金融机构和上市公司及其高管人员的行为规范作用。作为一种民事法律适用方式,集体诉讼在行政执法之外培育出一支由金融消费者和律师等组成的专业市场监督力量,在自身利益驱动下,借助集体诉讼的司法机制,形成有效的市场主体之间的监督制约,有利于健全市场机制,培育良好的金融合规与诚信文化,改善金融市场生态。 

从我国国情出发探索建立金融消费者集体诉讼制度 

在境外,集体诉讼在发挥重要作用的同时,也暴露出一些问题,如滥诉、律师过度激励甚至操纵原告方意志、诉讼耗时过长、诉讼成本过高导致受害者实际获赔不多、被告方借购买商业保险而减损制度震慑效果等。多年来,集体诉讼制度运用较多的国家和地区,一直致力于完善集体诉讼制度,控制弊端,趋利避害,取得了比较好的效果,并积累了一定的经验。 

在我国,为稳妥推进金融消费者集体诉讼制度,有效防范集体诉讼可能产生的弊端,特别是防范由此而引发的非诉群体性事件等问题,需要在借鉴境外成功经验的基础上,结合我国国情,充分利用我国现有的体制机制优势和金融市场有利条件,构建符合我国国情的金融消费者集体诉讼配套制度机制。 

一是落实新《证券法》,发挥好投资者保护机构等金融消费者保护制度的积极作用。在这方面,新《证券法》做了积极探索,要在稳步贯彻落实的基础上,及时总结经验,逐步完善推广。目前,金融领域已经建有一些专门的金融消费者(投资者)保护机构,在探索建立金融消费者集体诉讼制度的过程中,这些机构可基于法定的代表人身份、受害投资者身份(如中证中小投资者服务中心持有每家上市公司一手股票)或者受害金融消费者诉讼的支持者身份等,担任首席原告或者代理人。保护机构具有较强的公信力和专业性,可以有效引导集体成员形成合理诉求和预期,并代表集体成员做好与法院、律师之间的沟通,有利于确保集体诉讼在正常轨道内运行,实现诉讼的可控性。 

长远而言,作为一项基本诉讼制度,在总结经验的基础上,可以视情况放宽首席原告范围,让更多有充分代表性的受害金融消费者,基于保护自身利益的自发、持续动力,发起集体诉讼,保护受害金融消费者利益。在立法方式上,可以“一步到位”,修改有关专门的金融法律或者《民事诉讼法》,直接做出规定;也可以考虑“分步走”的做法,由全国人大常委会授权开展金融消费者集体诉讼试点,总结经验后再修改相关金融法律或者《民事诉讼法》,规定由金融消费者直接代表提起的集体诉讼制度,为金融消费者集体诉讼提供充分的法律保障。 

二是可以在初期实施行政处罚或刑事判决的前置程序以及集中管辖等配套制度机制。参照审理证券虚假陈述民事赔偿案件的相关经验,提起金融消费者集体诉讼须以相关行为被行政处罚或刑事判决为前置条件。该前置程序能够一定程度上控制滥诉现象,也能为集体诉讼程序提供案件事实和证据材料,便于金融消费者维权及法院审理。金融领域试点集体诉讼的初期阶段,为平稳起步,可以对集体诉讼的案由种类进行限制,并由金融审判经验丰富的地区有管辖权的法院进行一审集中管辖。待运行成熟,积累足够的审判经验后,再适度放开案由及管辖法院。 

三是充分发挥金融行业信息数据优势,为诉讼全过程提供有力信息技术服务。目前,我国金融行业已经实现了高度的信息化,各种金融交易和服务行为基本上都会有数据留痕,可充分利用相关系统和数据为集体诉讼提供服务。如可利用证券市场看穿式实名制账户体系和电子化交易结算数据,在集体成员身份确认、通知、登记、证据核实、损失计算及执行赔付等各个重要环节,利用信息化手段快速高效地解决。另外,信息化支持服务还可以减少当事人物理空间聚集发生群体性事件的可能,同时也能有效降低诉讼成本费用,将更多的赔偿金用于赔付集体成员。 

四是加强对集体诉讼代理律师队伍的管理。律师是集体诉讼的重要参与者,境外集体诉讼的提出往往由律师主导。但是律师发动参与集体诉讼往往是为了逐利,有时会产生滥诉、缠诉,甚至会在诉讼中发生损害集体成员利益的行为。为防止集体律师良莠不齐以及过度激励集体律师而导致滥诉等现象,可对集体律师的专业水平和执业素质等提出要求,划定禁止性行为底线,设定律师准入门槛,适度限制律师逐利空间,加强律师执业行为管理,使律师在集体诉讼中发挥更多的正面作用。 

五是加强法院、金融监管机构、司法行政部门之间的协调配合。强化法院对集体诉讼的全过程管理控制职能,赋予法院对集体诉讼中案件受理、成员确定、首席原告和集体诉讼代理律师的选任、集体诉讼的确认、和解协议的批准以及赔偿金分配等各关键环节的管理决定权。发挥好人民法院与金融监管部门、司法行政部门之间的合力。(作者系中国证监会法律部主任)

 
 

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