屠春含  上海市人民检察院第八检察部主任

各位领导、各位专家：

大家下午好！非常荣幸受邀参加今天的论坛活动。设立科创板并试点注册制是党中央交给上海的三项新的重大任务之一，我们非常高兴地看到这项任务已经成功落地并顺利运行，这对进一步深化改革开放、推动高质量发展无疑具有重要意义。以注册制为核心的科创板是一项全新的尝试，各项规则不同以往，为了更好地保护广大中小投资者的合法权益，保障资本市场健康发展，需要包括立法机关、司法机关、行政监管部门和市场主体在内的各方来共同努力、共同推动。

证券领域是国家金融体系的重要组成部分，关涉经济发展与安全，检察机关始终高度关注，在发挥刑事检察职能的同时，我们也将进一步发挥民事、行政和公益诉讼检察职能，全面做好服务保障工作。当前，证券领域公益诉讼的探索实践还还处于起步阶段，但越来越多的研究和实践观点认为，建立符合中国资本市场特点的证券公益诉讼制度势在必行。不久之前，最高法在服务科创板的司法解释中也明确提出，要探索建立证券领域的民事、行政公益诉讼制度。为此，我们专门做了调研，主要有以下三点认识：

一、证券公益诉讼契合现行的检察公益诉讼制度

检察公益诉讼制度是为维护国家利益、社会公共利益而设立。目前法律明确规定环资、食药安全、国有财产、国有土地使用权出让、英烈保护等五个领域纳入检察公益保护范围。除了上述领域，还可以通过法律的制定修改，或者通过司法解释的方式，明确公益诉讼的范围。

之所以法律规定将前述五个领域纳入保护范围，概括起来有以下原因：一是短期来看公益受损对私益主体损害不明显不直接，但长期来看危害非常严重，有早介入必要；二是因为维权成本高、取证难，对私益主体而言投入产出不成比例，缺乏起诉的能力和动力，有帮助或替代介入必要；三是公益受损处于持续状态，但缺乏其他行之有效的救济手段，尤其是有些还不构成刑事犯罪，对行政处罚无动于衷的情况，有填补空白而介入必要；四是行政机关是最大的公益维护者，但有不依法履职的情形时，需要由第三方来介入进行督促。对照证券领域来看，目前证券市场违法违规行为多发高发，市场规则的落实和信用受到质疑，刑事手段和行政处罚手段不足以维持公平透明的市场秩序。民事赔偿领域受制于前置程序，受制于专业知识和取证维权成本等考虑，其对不法行为应有的作用没有得到充分发挥。

设立科创板并试点注册制是资本市场的一项增量改革，旨在增加资本市场的包容性和竞争力。注册制相较于核准制而言发行上市的硬性条件有所放宽，例如，科创板并试点注册制允许没有盈利的企业上市，以前上市需要证监会审批，但现在实行注册制，就是让市场来做选择，新股的发行价格、规模、股票市值、发行节奏、退市等都要通过市场化的方式决定。但是市场选择的前提是法治环境的完善、信用体系的健全，很显然目前还未达到。正是出于这些考虑，最高法在服务科创板的司法解释中提出要探索建立证券领域的民事、行政公益诉讼制度，这与当前的检察公益诉讼制度是相契合的。

二、证券公益诉讼有助于证券市场长期健康发展

一方面，建立证券领域公益诉讼将有效增加资本市场的违法成本，从而增强法律制度的威慑力。目前，我国资本市场的违法成本实际上是比较低的，我举两个案例来做个对比，一个是美国的案例，2002年，美国安然公司因在财务报表中虚增6亿多美元利润被美国证券交易委员会开出近5亿美元巨额罚单，股票被从道琼斯指数除名并停止交易，安然公司宣告破产。同时，包括公司CEO杰弗里·基斯林在内的高管人员被判最高24年的刑罚并处高达数千万美元的罚款。最后，安然公司的投资者通过集体诉讼获得了高达71.4亿美元的和解赔偿金。另一个是国内的案例，康美药业被证监会查明虚增营业收入近300亿元、虚增货币资金近887亿元，天文数字般的财务造假行为，恶意欺骗投资者，但行政处罚却未伤筋动骨，发行人仅受到60万元的罚款，21名相关责任人员罚款合计仅为535万元。更为讽刺的是，在证监会公布行政处罚后，康美药业却连续三个涨停，事实证明市场对违法违规行为处罚过轻，未起到震慑作用。通过中美资本市场违法成本对比，可以看出美国违法成本高，会将企业罚得倾家荡产，而我国证监会受《证券法》最高处罚数额限制，无法对违规企业进行巨额罚款，企业违法成本低，最高的行政处罚也无法给市场以震慑，暴露出现有司法救济的缺陷。如果建立起证券公益诉讼，可以在行政处罚、刑事制裁之外，再追究违法企业和相关责任人员的民事责任，有助于对证券违法行为形成更有力的威慑。

另一方面，建立证券公益诉讼制度有助于弥补私益诉讼制度之不足，保障中小投资者的合法权益。虽然现行法律也给中小投资者提供了通过私益诉讼挽回损失的救济途径，然而在实际操作中却存在着诸多困难。中小投资者往往存在人数众多且分散，信息不对称、证据获取难且成本高昂、专业素质不足等诸多不利因素，单凭个人力量发起赔偿诉讼，很难达到预期效果。而且证券侵权民事案件具有“小额多数”的特点，若投资者以单独诉讼形式维权，则因每个个体的损失数额有限，诉讼成本可能反而高于收益，选择放弃的可能性较大。因此，建立证券公益诉讼制度，通过检察机关等专业机构的调查取证和诉讼活动，有助于增强诉讼的专业性和有序性，客观上有助于为中小投资者提供更加有力的救济。

三、证券公益诉讼的初步设想和实现路径

公益诉讼和私益诉讼相比，有一个重要原则，就是私益主体并不直接从公益诉讼中受益。譬如，我们在环境公益诉讼中获得的赔偿金，不会到偿付给受害者，而是直接用于环境的修复，从而使广大私益主体受益。在证券领域如何明确公益诉讼请求，我想可以从两个方面着手。一方面，可以以确认之诉的方式出现，如请求确认上市公司、控股股东、实控人等某行为违法，以便私益主体在后续的诉讼中直接引用公益诉讼中所认定的案件事实既相关定性，某种程度上也是对违法前置程序的一个补充。另一方面，可以以请求上市公司、控股股东、实控人等为一定行为，如履行增持、回购义务等，从而间接来使公众受益。

关于诉讼的具体路径，一是积极探索刑事附带民事公益诉讼，针对虚假陈述、内幕交易、操纵市场等违法犯罪行为，在提起刑事诉讼的同时，提起附带民事公益诉讼，让违法主体既要承担刑事责任也要承担民事义务，增强法律的震慑力。二是积极支持中小投资者保护机构在持股行权过程中提起诉讼，检察机关以支持起诉的方式，帮助调查取证，提供法律上的支持。三是单独提起民事公益诉讼，诉讼请求以确认违法行为或请求为一定行为为主。

证券公益诉讼在我国是一项新生的事物，检察机关将与社会各界一道，进一步加强理论研究和实践探索，努力服务上海金融中心建设，推动形成具有中国特色的证券公益诉讼制度。