单素华  上海金融法院综合审判一庭庭长

尊敬的各位嘉宾、各位朋友：

大家好！首先，非常感谢会议主办方邀请我参加本次论坛。关于资本市场公益诉讼制度，最高法院在《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》提出要推动完善符合我国国情的证券民事诉讼体制机制，降低投资者诉讼成本，研究探索建立证券民事、行政公益诉讼制度。上海高院相应提出，要充分发挥投资者保护机构作用，探索建立证券公益诉讼制度。在上述意见指导下，上海金融法院出台《关于服务保障科创板并试点注册制改革的实施意见》，规定将针对损害投资者合法权益的证券欺诈民事侵权行为，探索构建由依法设立的证券投资者保护机构、法律规定的机关和有关组织提起的证券民事公益诉讼机制。下面我结合这几个意见，对证券民事公益诉讼制度的探索谈几点思考。

一、证券民事公益诉讼的必要性

公益诉讼是一种与传统诉讼相区别的诉讼类型，它超越了传统以解决私益纠纷、保护私益为核心的价值取向和功能定位，旨在保护公共利益。对资本市场的公共利益而言，至少包含两方面内容，一方面是众多不特定市场主体合法权益的抽象化集合，另一方面则是正常的市场秩序。从实践观察，仅凭投资者基于私益提起的维权诉讼难以实现对上述两种公共利益的维护。首先，现行的代表人诉讼，还包括我们正在探索的示范判决机制都是建立在“登记加入制”的基础上，违法者的违法收益大于部分投资者维权而产生的违法成本，难以起到维护正常市场秩序的作用。其次，投资者提起的私益诉讼只能实现对个体利益的救济，至多是叠加后的个体利益，不能实现对不特定众多市场主体集合利益的救济。再次，私益诉讼中还存在诉讼成本高、占用司法资源多、纠纷解决效率低等现实问题。相比之下，证券公益诉讼由投资者保护机构、法律规定的机关和有关组织等发起，能够修正中小投资者与上市公司在维权成本与失信成本上的失衡，有效地恢复正常的市场秩序，更广泛地实现对众多不特定市场主体的救济并节约司法资源，对私益诉讼起到补充作用。

二、域外民事公益诉讼的司法实践

从比较法的视角来看，民事公益诉讼多表现为团体诉讼或公民诉讼。其中，大陆法系国家如德国、法国等都是通过立法使一定团体具备原告资格，由该团体提起符合其章程、设立目的的诉讼，从而保护特定领域的公共利益。相比英美法系常见的以特殊的司法制度加上刺激当事人和律师的利益动机而推动的“私人检察官”诉讼而言，团体诉讼更接近我国的公益诉讼实践。特别地，团体诉讼的特殊优势还在于，它一方面是典型的公益诉讼形式；另一方面，由于团体诉讼判决效力的扩张性，团体诉讼还可以成为解决私益群体性纠纷的一种方式。从实践观察，其他国家和地区的由团体提起公益诉讼最初多以不作为之诉为限，但对于那些违法者从侵权行为中获取巨额利益的情况，仅仅提起不作为之诉显然难以实现威慑违法行为、恢复市场秩序的目的。伴随着公益诉讼的不断发展，带有补偿性甚至惩罚性的给付之诉也以各种形式出现在公益诉讼中，公益与私益的融合达到了新的高度。其中，比较有代表性的是国台湾地区投资者保护团体代投资者提起的赔偿诉讼、德国竞争法中的不法利益收缴之诉。

然而，除环境恢复费用等可以将公益与私益损害赔偿相对剥离的领域外，一旦允许公益团体提起损害赔偿之诉，就必然面对如何区分公益诉讼诉权与当事人损害赔偿请求权的问题，而这个问题，在个体损害数额较大的证券群体性纠纷中尤其现实。首先，公益诉讼的首要目标并非是补偿，这就导致民事公益诉讼与私益诉讼在基础理念、审判规则等方面有很大不同。前者关注的是公共利益的保护，强调职权主义，而后者关注对私人利益的恢复、补偿，尊重当事人的意思自治和处分权。如果将两种不同的理念置于同一案件中，必然产生混乱。严格而言，我国台湾地区投资者保护机构提起的团体诉讼须投资者授权，也即团体诉权是建立在私益诉权让渡的基础上，虽然该投资者保护机构成立和活动的宗旨都是公益性质，但该诉讼模式应当归类为私益救济的集合即群体诉讼制度，而非公益诉讼制度。在我国《民事诉讼法》中，对于投资者的集合性救济已规定代表人诉讼作为法定的群体诉讼制度。至于是在众多原告中选定代表人还是在原告之外由公益团体代为诉讼，仅是群体诉讼代表机制问题。如果公益团体的诉权不能突破当事人私益诉权让与的范围，很难说是为不特定多数人的利益而提起诉讼。另一方面，从实践操作来看，损害赔偿之诉举证复杂，涉及赔偿金的计算、分配等问题，受害投资者人数众多且分散，其人数和遭受的损失都难以确定，且各个投资者主张的损失范围以及能够提供的证据也不一致，很难在一个民事公益诉讼程序中解决，逐一取得授权也存在客观困难。即使公益诉讼原告代表投资者请求赔偿并获得支持，赔偿金的分配也难以做到对受损投资者的全覆盖和公平均衡。其次，不法利益收缴之诉虽可归类为公益性的诉讼请求，但这一公益性“民事罚款”的制度在我国民事实体法中并无依据。并且，如果在不法利益收缴之诉已经剥夺了侵权行为人因侵害投资者私益和社会公益而获得的利益情况下，又允许投资者再通过私益的损害赔偿之诉寻求司法救济，显属重复赔偿。因此，上述两种团体损害赔偿之诉的路径要移植到我国现行的诉讼制度上，还存在很大的障碍。

三、我国民事公益诉讼的现状

从法律层面来看，2012年修正后《民事诉讼法》第55条规定针对“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”创设了公益诉讼制度。与之相应，实体法方面的《环境保护法》和《消费者权益保护法》则进一步明确了环境民事公益诉讼制度和消费民事公益诉讼制度。

其中，环境民事公益诉讼的请求权类型包括赔偿损失，但仅限于“纯生态环境损害”，要求污染者承担治理污染和修复生态环境的责任，不涉及个人人身和财产损害。其次，消费民事公益诉讼的请求权类型也仅包括为快速制止经营者不当经营行为而提出的停止侵害、消除妨碍、消除危险和赔礼道歉请求权，无法实现对个体消费者所受损害赔偿的弥补。但是，两种诉讼类型都规定了私益诉讼可搭公益诉讼的“便车”，即公益诉讼生效判决对被告是否存在不法行为、是否存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形、行为与损害之间是否存在因果关系、被告承担责任的大小等所作的有利于私益诉讼原告的，其可以在私益诉讼中主张适用。

四、证券民事公益诉讼的制度构建

在具体探索我国证券民事公益诉讼的路径上，我们认为，重点是要处理好公益诉讼与私益诉讼的衔接，特别是公益诉讼能够提起的诉讼请求范围及其对私益诉讼的影响。与环境保护、消费者保护等对公益诉讼需求较强的领域不同，资本市场的证券侵权纠纷通常不会存在“侵害数额太小以至于不大可能有人起诉”的现象，特别是随着中小投资者维权意识的提高，加上行政处罚作为前置程序降低了投资者举证成本，以私益诉求为主的群体性纠纷大量涌入法院。因此，若要针对同一证券侵权行为提起公益诉讼，其与私益的群体诉讼之间将存在很大程度的交叉重叠。其中关键的问题就是，在已有群体诉讼制度对投资者利益起到集合性救济的基础上，公益诉讼如何实现其维护公共利益的目的？

我们认为，其中一个可行的方案是在消费民事公益诉讼的模式上更进一步，将公益诉讼作为一个示范性诉讼，审理证券欺诈行为的共通争点，并允许公益诉讼生效裁判的既判力向私益诉讼扩张。具体而言，在证券侵权纠纷中，虽然侵权行为存在的事实主张是共同的，但个别损害的存在、损害数额及损害与侵权行为的因果关系，需要每个投资者单独证明。因此，单独的私益诉讼不可或缺，而其中的共通争点则是公益诉讼可以发挥作用的空间。也即，由投资者保护机构率先提起一个公益诉讼，确认对侵权行为是否成立、侵权行为与投资损失间是否存在因果关系及损失赔付原则等共通争点，若公益诉讼裁判作出对投资者有利认定的，可直接作为投资者私益诉讼的裁判依据。在诉讼资格上，由于公益诉讼审理的是一个针对同一证券欺诈行为共通争点的拟制案件，不涉及个别投资者的损害赔偿，可以无需取得投资者授权而由法律直接规定其诉权。从这个角度而言，通过拟制一个案件由公益诉讼来主导，也避免了示范判决机制中可能在示范案件的选定上无法兼顾争点代表性和原告代表性的问题。其次，也弥补了代表人诉讼的登记加入制对小额分散损害救济的不足。对涉科创板纠纷而言，资本市场基础制度的改革可能导致大量的新类型纠纷，在这些纠纷发生之初，由于争议事实比较复杂或者涉及的法律关系尚无明确规定，对法院是否受理、法律如何适用以及当事人的诉讼请求的正当性问题，都处于非常模糊的阶段。绝大部分人可能由于败诉风险过大、诉讼成本过高而不愿意提起诉讼时，就更需要投资者保护机构等组织率先提起一个示范性的公益诉讼“投石问路”。在判决效力的扩张上，可沿用消费民事公益诉讼向关联私益诉讼既判力扩张的模式，对投资者一方作单向有利扩张。这是因为，被告一方已在公益诉讼中获得充分的举证、质证、辩论的程序权利，而关联私益诉讼的原告没有参与公益诉讼程序，故从正当程序角度不能将对投资者不利的认定扩张至关联私益诉讼的原告。而通过有利于投资者认定部分的既判力扩张，可显著降低投资者的诉讼成本，从而放大公益诉讼的公益属性，发挥公益诉讼的规模经济效应，在维护更多投资者合法权益，促进群体性纠纷解决的同时，极大地降低法院审理证券侵权纠纷的难度和司法成本。

根据这一思路，上海金融法院在《关于服务保障设立科创板并试点注册制的实施意见》中明确，探索构建由依法设立的投资者保护机构、法律规定的机关和有关组织提起的证券民事公益诉讼制度。因同一侵权行为受到损害的投资者自行提起私益诉讼的，若公益诉讼生效裁判对侵权行为是否成立、侵权行为与投资损失间是否存在因果关系及损失赔付原则等具有共通的事实及法律争点作出对投资者有利认定的，可直接作为投资者私益诉讼的裁判依据。今后，我院将在实践中对证券公益诉讼制度的构建作进一步的探索，谢谢大家。