证券期货纠纷解决机制的构建
范愉 中证中小投资者服务中心特邀调解员、中国人民大学教授
谢谢主持人,非常感谢有这样一个学习的机会,因为纠纷解决是一个非常广泛的领域,证券期货这类纠纷专业性很强,我本人在这方面的研究非常有限,这次会议使我获得了很多相关知识和信息,获益匪浅。
有关“证券期货纠纷解决机制的构建”这个题目,我给会议提供了一篇发言稿,在《投资者》第二期上还发表过一篇更加详尽的相关论文。本人在研究证券期货纠纷解决机制的构建时,可能多少有一些理想主义或者务虚的色彩,由此这些观点仅供参考。刚才前面的几位报告人的发言与我们会议的主题非常契合,很多观点我十分赞同。由于会议发言时间十分有限,我就不准备重复念这篇稿子了,而是根据今天会议的主题讲三点问题。
一、证券期货纠纷解决机制建构的思路与模式
我们今天会议的主题叫适当性管理,其实对适当性以及什么是适当的理解,恰好反映了资本市场纠纷解决机制的发展进程。因为投资者保护及金融消费争议者保护的理念和实践比资本市场和市场本身的发展要晚得多,它是在消费者运动的时代背景下逐步产生的,无论是西方国家或者中国,这一问题及其理论实践都起步较晚,且正在发展中。
面对证券期货的这类纠纷、特别是群体性纠纷的大量涌现,当代世界大致有两类治理思路或解纷模式。一类是美国早期尝试建立并大量应用的集团诉讼和公益诉讼的思路。我国法学界和证券业对集团诉讼、公益诉讼都曾有很高的崇拜或迷信,早期的研究者大部分都是以美国证券类集团诉讼作为样本的,因为在美国证券类诉讼案件属于集团诉讼中运作相对较好的一类。但是即使如此,集团诉讼也存在着很多问题以及极高的风险和成本,所以才会有很多的新的替代性机制出现。
有关集团诉讼的作用、争论和问题已有很多研究,此处我就不再赘述,但是我们应该清楚集团诉讼的内在逻辑。
首先,集团诉讼被称为私人检察官制度,其中隐含的逻辑是:正因为行政监管存在很多缺失和漏洞,过于消极或不到位,才需要有私人执法的加入。换言之,如果行政监管更加有效、更加积极的话,集团诉讼是有可能被替代或减少的。
其次, ADR(替代性纠纷解决)理论及ADR运动的出现,提出了以非诉讼方式作为主要解纷渠道的思路。ADR所要替代的就是诉讼,也包括集团诉讼,主张尽可能用非诉讼的方式(包括行政性ADR)来替代诉讼,把非诉讼程序挺在前面,这种思路对于证券期货纠纷解决机制的建构更具有积极意义。
第三,随着金融消费者保护和中小投资者保护等新理念的深入,当代世界各国在建立此类纠纷解决机制方面的创新和探索不断发展,出现了很多新的机制或制度。如刚才郭教授介绍的投资者赔偿基金,目前在美国发展得非常好,逐渐形成了与集团诉讼并行的趋势。而且在美国很多需要发挥行政监管作用的领域,已经形成了一种惯例或制度,即要求当事人在诉讼之前尽可能穷尽行政救济手段;在诉讼中,法院则会秉持司法谦抑的原则尽量尊重行政救济,不轻易推翻,以支持行政性解纷机制的作用。
这样,美国实际上就形成了金融证券类纠纷解决的多元化格局和趋势。
第二种思路,是欧洲大陆近年来快速发展的以申诉专员制度为代表的专门性解纷机制,例如新型金融消费者保护机制和在证券投资类申诉专员制度。其特点是,以非诉讼纠纷解决机制为主流渠道,行政监管和行业性自律相结合,建立专业化、专门性机制,将协商、调解和裁决结合在一起,形成处理某一类纠纷(如证券期货或金融消费纠纷)的专门化机制。申诉专员制度并不刻意与司法诉讼程序进行衔接,强调资本市场规律以及纠纷解决自身的规律。这一机制的建立,从早期资本市场强调投资者风险自负,转向对弱势一方(中小投资者或金融消费者)适度倾斜、加强保护的政策,其专门性、适应性等优势和社会效益非常明显。
首先,申诉专员在调解中拥有调查权,可以把行政监管和执法以及纠纷解决高度融合为一体,带有服务和监管并行兼顾的特点。
其次,申诉专员机制在解纷过程中能很好地起到预防性作用,可以针对纠纷发生和解决过程中反馈出的问题、包括规则制度等方面的问题,及时弥补漏洞,调整或建立规则,并促进行业组织成员积极主动参与纠纷解决和投资者保护。
第三,成本低、效益高,有利于发挥和尊重行业自律和市场规律的作用,用监管和自治相结合的方式把问题解决在行业内部,并承担起保护投资者的重要社会责任。虽然申诉专员制度并不刻意与司法进行衔接,但在一些实行法定前置调解(强制调解)的地方,也被作为解决相关纠纷的法定必经程序,成为法定前置调解的组成部分,得到法律的承认。
可以看到,欧洲大陆的申诉专员机制对于弱势群体的保护以及特定类型纠纷的专门性解决,更具有建设性和高效益。
比较上述两种思路或模式,我们可以看到,当代世界在面对证券期货这类新型纠纷时,其共同之处在于纠纷解决机制的建构都出现了多元化趋势,都强调行政监管、行业自治和司法的协调,都重视非诉讼程序的作用。
二、中国证券期货纠纷解决机制的现状
去年,本人所在的中国人民大学纠纷解决研究中心受投服中心的委托,对证券期货业的调解及纠纷解决机制进行了调研。我们在调研报告中对近年来相关机制的创新发展给予了高度评价。近年来,我国法院在处理证券期货纠纷案件中也在大力推行诉调对接,与行业性调解形成了密切的互动。由此,目前中国证券期货纠纷解决机制实际上已经形成了一种不同于上述美国和欧洲的第三种模式。其特点是,在证券期货纠纷解决中对司法有高度的依赖或倚重,以司法为中心,以诉调对接为形式,法院与行业调解(特别是投服中心)合作,采用示范诉讼、委托调解、司法确认等相互衔接的方式,形成了自己独有的多元化纠纷解决机制。
在我国,对司法机关在证券类纠纷解决中的统领作用高度重视,立案登记制实行之后,取消了原来处理虚假陈述诉讼案件的行政前置程序,实际上有鼓励此类纠纷以诉讼方式向法院集中的效应。这种做法与国外以非诉讼方式为优先的思路多少有些逆向,但这种做法也是符合中国自身的特点和需要的。
首先,中国的资本市场,包括投资者群体,确实与西方国家有很大不同,其成熟度以及承受风险的能力更低,这就需要在进行投资者教育的同时,加强对中小投资者的保护,建立符合中国国情和当事人特点的纠纷解决机制和救济方式。
其次,我国目前有关证券期货方面的法律规则、制度等本身存在严重的缺失、滞后等问题,在这种情况下,确实需要依靠司法机关通过诉讼审判,形成案例,在资本市场中逐步建立规则、给予明确的指导。很多调解员在调解中,都是以最高法院的判例等作为依据,给当事人进行解释、作出判断的。所以,以司法为中心的模式比较符合中国的实际需要。
第三,我国的行政监管的能力和公信力尚未达到应有水平,主管部门没有独立制定规则、创立解纷机制的权威、能力和主导地位。因此,目前中国社会从决策层、业界人士、法律界到当事人,以及资本市场本身,对于行政监管缺乏信任,而对司法的期待或依赖更强。
基于这些主要原因,我国就形成了一种以司法为中心的多元化纠纷解决机制,即先将纠纷集中到法院,再由司法以诉调对接方式委托给行业调解,并通过示范诉讼等方式进行指导、统领,诉讼和委托调解、特邀调解以及司法确认等机制相互衔接、高度交叉。毋庸置疑,这种模式有其积极和建设性的一面,比较符合中国的实际。但另一方面,也反映出其中存在的一些问题,特别是独立于司法诉讼的专业性非诉讼机制的作用尚需提高,这种情况有待于在今后的发展中进一步改进完善。
三、对证券期货纠纷解决机制的展望和期待
下面,我谈一点对证券期货业纠纷解决机制发展的展望和期待。
首先,尽管目前业内对于投资市场和纠纷解决的问题和需求的认识开始趋向一致,行政监管的积极作用也在不断提高,但仍存在一些不足,特别是顶层设计的能力,包括立法的引领、建构作用相对比较弱。短期内暂时还无法通过立法来完成一个多元化专门性纠纷解决机制的建构。
其次,我国目前初步形成的证券期货纠纷多元化解决机制应在继续健全和扩大影响作用的同时,尽可能先稳定一个时期,不宜频繁变动,以进一步积累经验,发现问题和不足,通过对现有机制的经验、问题进行系统总结和深刻反思,去寻找制度创新的突破点,或将其上升为法律制度。
第三,投服中心的建立是证券期货纠纷解决机制的一个亮点和重要创新,我个人对它的寄予很高的期待。希望在今后的发展过程中,随着其专门性解纷能力和社会公信力的提升,经验不断积累,随着行政监管和司法有关规则、案例大量的积累和完善,能够在投服中心的基础上逐步建成一种以非诉讼为主渠道,类似申诉专员的新型证券期货专门性解纷机制。
总之,我希望在中国证券期货业在今后的发展中,立足于国情和社会需求,合理借鉴国外相关经验,尊重和遵循证券期货类纠纷解决的规律和特点,既要稳健发展,又要面向未来、积极建构,尽早建立一个符合中国资本市场特点和投资者保护需求的专门性纠纷解决机制。
我就简略地说到这儿,谢谢大家!